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  “看得见”“管得了”后如何才能“管得好”
  行政处罚法大修行政执法权拟下沉乡镇街道能否“接得住”引担忧

  □ 本报记者  朱宁宁

  从8月1日开始,广东省人民政府将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处(以下简称镇街)行使。此举意味着镇街可以其自身名义行使相关行政处罚权,实行综合行政执法。

  早在2016年,中办国办联合印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,强调整合现有的站、所、分局力量和资源,由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。而一直以来,怎样才能既“看得见”“管得了”又“管得好”,是行政执法权下沉的焦点问题。

  不久前,行政处罚法修订草案提请全国人大常委会会议审议。此次修法备受关注,是现行行政处罚法自1996年颁布实施以来的首次全面调整。值得一提的是,根据基层整合审批服务执法力量改革要求,推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,修订草案专门增加规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。”

  记者注意到,此次修订草案拟将行政处罚权下放的规定,在分组审议时就引起了多位常委会委员的高度关注。而一些业内专家在接受《法治日报》记者采访时也认为,行政处罚权下放值得肯定,但是一些倾向不容忽视,尤其是基层执法队伍建设问题更是关键。如果解决不好基层执法力量薄弱的问题,基层很难真正“接得住”,最终可能会出现执法不到位,甚至导致权力滥用。

  体现为基层治理赋权的精神

  “强化镇街的行政执法能力,符合近年来中央对执法重心下移和执法权下沉的要求。但应该看到,目前这项改革面临着立法困境。”中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷说。

  据李洪雷介绍,尽管现行行政处罚法第二十条规定法律和行政法规可以另外作出规定,但是法律、行政法规属于中央立法。由于我国东中西部的镇街情况差别非常大,因此中央立法很难对乡镇街道的执法权作出统一规定。因此,目前实践中,一些地方的做法是根据现行行政处罚法第十六条关于相对集中处罚权的规定,即“国务院或者经国务院授权的省级人民政府,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。

  但对于这一做法是否适当一直有不同的看法。有观点认为,行政处罚法第十六条中规定的行使有关行政机关处罚权的行政机关也必须同时符合第二十条规定的条件,即必须是县级以上地方人民政府。行政处罚法第十六条的规定难以作为支持乡镇综合执法的规范基础。因此,需要为镇街等综合执法权提供更为坚实的法律基础。

  李洪雷认为:“从我国的宪法体制来看,乡镇政府是由乡镇人大选举产生、向乡镇人大负责的一级政府,其宪法地位比县级政府的职能部门要高,应当赋予其足够的行政执法权。街道作为区、县政府的派出机关,具有综合性行政职能,承担行政执法权体现了行政一体原则的要求。”

  在李洪雷看来,目前修订草案的规定总体而言是值得肯定的。一方面体现了执法权下移、为基层治理赋权的原则和精神,有利于解决实践中片面强调守土有责、责任下移而权力不下放,给街道乡镇政府带来的困境;另一方面又考虑到我国各地区发展不平衡的客观现状,由省级政府根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围等等。

  权力下放后队伍建设是关键

  “将行政处罚权下放到基层无疑是有好处的,但必须要考虑镇街的能力。”在清华大学法学院教授余凌云看来,行政执法权下沉后,一个不容忽视也是比较容易出问题的地方,就是镇街的执法队伍建设问题。

  “行政综合执法改革之前,不同职能部门都有各自的执法队伍,只是没有进行整合而已,改革后主要就是解决队伍的磨合问题。但行政执法下沉到镇街后,有一些倾向不容忽视。”余凌云说。

  余凌云具体分析指出:一是上级出现“懒政”倾向的问题。一些上级部门把本来应该由其承担的执法任务都交给镇街,并美其名曰为“权力下放”。这就容易出现“上头啥都不干而下头忙得要死”的现象,基层不堪重负之下最终便会出现执法不到位的结果。二是镇街能否“接得住”的问题。权力下沉前,执法部门各自负责分管一片,可能会出现“管得了”但“看不见”现象。权力下放后,很多问题直接由基层处理,这样虽然很“接地气”,不但能“看得见”也能“管得了”,但同时也会出现新的问题,即是不是能“管得好”?

  余凌云强调说,“管得好”实际上涉及两方面,一是看有没有专门的执法队伍,二是看相关执法人员的业务素质是不是到位。“应该看到,目前实践中,有的镇街执法水平确实不高,执法人员素质参差不齐,很容易出现乱作为的现象。”余凌云说。

  必须坚持职权法定原则

  “要实施好修订草案这一新增规定,不仅需要执法权力下移,而且执法力量、执法资源也要下沉,人财物配置要向基层倾斜,以有效提高基层执法能力和水平,同时还要加强人大、法院、检察院的监督以及政府内部监督,落实行政执法责任制和责任追究制度。”李洪雷说。

  结合目前实践情况,余凌云认为,如果将行政处罚权下沉到镇街还要进行控制。首先,必须坚持职权法定原则,行政机关不能将法律授予其的权力随便以委托等方式下放到基层乡镇街道,须经过严格审批,并且是一定级别的行政机关批准才可以。如果采取规章的方式授权,则要按照规定举行听证会等听取意见,并向制定机关说明理由。其次,镇街有没有能力“接得住”要量力而行。镇街能力不足的问题可以通过建立一些机制比如互动机制去解决。这就意味着有些问题不见得镇街“看得见”就一定要亲自去管,而是可以发现问题后向上报,这就可以解决所谓的“看得见”却“管不了”的问题。

  余凌云还特别指出,行政处罚权下沉必须要有上位法的依据。“目前修订草案规定由省、自治区、直辖市根据当地实际情况来决定符合条件的乡镇街道行使部分行政处罚权。这等于把控制权交到了省级政府手里,还是比较符合实际的。建议再增加一款,即根据法律、法规、部门规章的规定,行政机关可以将行政处罚权委托给乡镇人民政府、街道办事处。这样就为处罚权下沉提供了明确的法律依据”。

【编辑:卞立群】

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